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破坏历史建筑频发暴露管理缺失

2014-07-30来源: 新快报 作者: 何姗
  健全指引、普法、审批、监管为当务之急

  民国红砖墙被水泥砂浆覆盖、临街立面被拆除、阳台栏杆被改换……尽管《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》(下称保护办法)已实施半年,已认定两批历史建筑,但历史建筑受破坏而被查处的事件仍接二连三发生,反讽的是这些破坏都因修缮而起,更被文保志愿者斥为“破坏性施工”,新快报记者调查发现,业主不懂保护知识、审批没有方案论证、城管日常巡查不到位不专业,暴露出历史建筑与历史文化街区管理的种种缺失与漏洞,有市民直言:“历史建筑保护已失控。”

  广州历史建筑多为民国以来有近八、九十年历史的老房子,据统计,严重损坏房与危险房约占1/3,大部分都陆续进入翻修维护期,相关部门一直希望多鼓励宣传修缮保护得好的典型,但历史建筑保护频亮红灯,显示理顺管理体制,健全指引、审批、执法、日常监督是当务之急。

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  技术指引滞后,普法缺失

  “我真的不懂这是破坏。”

  “我真的不懂这是破坏。”上周受查处的恤孤院路16号虽未列入历史建筑,但位于全国重点保护文物中共三大会址建控地带内,(见新快报7月25日A17版报道)事前已有市文广新局批复,要求按原状保持红砖墙立面。在被举报后,业主陈女士仍然不理解为什么在红砖墙上贴红砖切片不属于保持原状?

  启明四马路11号的业主也不懂:只是改换几根阳台栏杆也算改变外立面。此前,市规划局专门请专家上门指导其修缮,要求保留外立面。业主文先生建议:“最好以后有更具体清晰的指引,以免走弯路。”

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(恤孤院路16号的原貌)

  据了解,广州市正在制定历史建筑的修缮指引,但在“真空期”,有专家建议:“先发份简易试行的指引,就是几点:能干什么不能干什么。”

  曾参与《广州历史文化名城保护规划》编制的华南理工大学建筑学院禤文昊博士认为:““当务之急是尽快召集所有正在改造的历史建筑的业主,开展相关知识及法规的普及,建立互信,从源头上制止类似事态的再次发生。”

  据新快报记者调查了解,目前大部分历史建筑业主都未接受过历史建筑知识及法律的普及教育。

  2

  审批把关不严,缺乏评审论证

  “必须要有报建方案评审。”

  “不能以为专家上门服务指导就行了,我们只是给建议,不可能那么具体,必须要有报建方案经专家评审。”曾对多处历史建筑进行修缮指导的华南理工大学建筑学院张智敏博士认为如果有方案评审,业主的失误或可避免。

  华南理工大学建筑学院刘晖博士指出:根据《广东省城乡规划条例》第60条:在历史文化保护区扩建、改建,在申请办理规划许可时,应当提交历史文化保护的具体方案。规划主管部门在作出规划许可前,应当征求文物主管部门的书面意见,必要时应组织专家论证和征求公众意见。

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(恤孤院路16号修缮前提交的资料只有一份效果图)

  据了解,恤孤院路16号虽然不属历史建筑,位于新河浦历史文化保护区,但业主在向市文物征求意见、向规划部门报建时并无提交具体设计方案,只有一份效果图。而事实上,经专家勘查,业主在施工时不仅要贴红砖片,而且扩大了窗户,拆了屋顶的亭子,把一个凹阳台封闭作房间,还拆掉了女儿墙上的饰线,多处改变了原建筑的外观风貌特征。

  而根据《广东省城乡规划条例》第65条: 历史建筑经鉴定为危房确需翻建的,应当按照原地、原高度、原外观的要求编制建设工程设计方案,向规划部门提出书面申请。规划主管部门应当组织专家论证,并征求同级文物、房产管理部门意见后,作出是否批准的决定。

  据了解,启明四马路11号属历史建筑,但业主报建时只提交了室内设计方案,并无外观设计方案。

  事发后曾到上述两处建筑现场勘查的名城委委员汤国华教授强调:历史建筑修缮必须由经过培训的设计施工单位承担,其报建的修缮设计方案要组织专家评审,涉及室内结构的方案要报房管部门审批,涉及外观的要报规划部门审批。

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  城管执法不专业,联动机制受质疑

  “业主光是拆,没有建,不算违法。”

  “批出了规划许可并非万事大吉,还要后续监管。”有专家指出施工监管的重要性。根据《保护办法》,本市建立以区人民政府为属地责任主体,街道办事处、镇人民政府为日常巡查、现场保护主体的文化遗产保护联动制度。事实上,联动制度目前仍在制定方案,并未建立起来。

  据新快报记者对越秀、荔湾多个街道办调查发现,目前日常巡查有的街道派给城管负责,有的由居委负责,有的则由文化站负责。但街道办大多表示“没人没权没专业,联动机制放在街道办不合适”。

  发生破坏事件的这几个街道办都是由城管负责日常巡查。但却是由文保志愿者首先发现违法施工,但向城管举报后并未得到回应,经新快报记者向规划部门举报才叫停施工。

  象牙街24号所在的光塔街道办城管人员承认并没有每天巡查。而在由名城办召集的处理会议上,城管科负责人竟说:“业主光是拆,没有建,不算违法。”与会的一位工作人员对新快报记者说:“金陵台强拆就发生在这个街道,城管是真不懂还是装不懂法?”

  在恤孤院路16号事发现场,文保志愿者杨华辉指出施工队违反文广新局规定、破坏红砖墙后,施工队却对城管执法人员说有规划部门施工许可,城管人员未加制止即离开。

  而7月17日,在启明四马路11号,文保志愿者杨华辉发现阳台栏杆改换后向城管12319举报,12319登记后至今未有任何回复。7月18日上午,规划部门在接到新快报记者举报后,在现场打了10多次城管电话都无人接,至下午5点多通过街道才找到城管,叫停了施工。

  “城管对历史建筑和历史文化保护区(风貌区)内的施工,既要看有无行政许可,更要实质性核查是否符合保护要求。城管被赋予太多专业性很强的执法权,又不懂,素质又烂,怎么可能监管得好?”刘晖博士质疑。

  据了解,国内历史建筑保护的一些先行城市如上海、杭州、武汉等地,历史建筑日常监管都由市、区房管部门负责,规划部门只负责规划管理。杭州的执法力量挂靠在各城区,涉及外立面和风貌的,由城管执法大队监管;涉及到室内情况的,由房产监察大队监管。没有专门的执法队伍,因此历史建筑保护处处遇尴尬,有1/3存在破损与安全隐患。

  在广州,历史建筑规划管理与保护管理都主要放在规划部门,而规划部门因无执法权与执法力量,只能依靠城管执法才能叫停施工。

  禤文昊博士认为,目前国内历史建筑保护现状普遍堪忧,原因之一,就是历史建筑的管理体制不完善。像上海、杭州等地,历史建筑日常保护管理由国土房管部门专门负责,尚且管不好,广州由规划行政主管部门“会同文物、国土房管行政管理部门”负责,规划部门能否有足够的人力物力及效率来完成如此重大且繁多的职责?多部门协同过程中,其他部门的责任是否明晰,重视程度是否足够?反思现状,历史建筑的保护仅依赖传统的条块管理模式,恐怕是不足的。

  鉴于目前执法监管严重不到位,举报渠道不畅(几起事件都通过新快报记者向相关部门反映),多位民间志愿者、专家呼吁应重视利用民间力量,聘请志愿者为社区巡视员。尽快公布举报热线。

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